困境中的融資平臺(tái):如何轉(zhuǎn)型?

原創(chuàng)聲明丨本文作者李恒新，沈陽市大東區(qū)政府 政府融資工作者。從事政府融資、產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)新城開發(fā)建設(shè)、PPP方面理論研究和實(shí)務(wù)操作，具十五年政府投融資項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)。以筆名“新七公”多次發(fā)布政府融資領(lǐng)域研究文章。

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地方政府融資平臺(tái)從誕生至今，已經(jīng)經(jīng)歷了約20年的發(fā)展歷程。而為了不斷迎合與日俱增的諸多要求，建平臺(tái)、去平臺(tái)、添夾層、重建平臺(tái)、實(shí)體化、SPV，平臺(tái)們弄了好多個(gè)馬甲脫了穿、穿了換、換了脫的幾個(gè)來回，忙得不亦樂乎。

不過有趣的是，無論怎么換馬甲，大家依然習(xí)慣于把幫助地方政府實(shí)現(xiàn)融資用于開發(fā)建設(shè)的融資平臺(tái)公司，稱為“城投公司”或者“城投平臺(tái)”。

可是，論名字，很多融資平臺(tái)并不叫城投公司；論地域，融資平臺(tái)公司的投融資領(lǐng)域也不限于城市；論意義，城投公司也不必然代表著為政府融資的含義。

不管怎樣，本文仍然按照習(xí)慣，把它們表述為“融資平臺(tái)公司”、“融資平臺(tái)”或“平臺(tái)公司”吧。

當(dāng)前體系下的文件并未、也從未禁止融資平臺(tái)公司融資。本來這是一貫的宗旨，但一直有許多人反復(fù)咨詢。

因此，本文在開篇再次重申這一觀點(diǎn)，文件法規(guī)中比較類似的是文字是“禁止地方政府違規(guī)舉債”、“融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”、“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”、“建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”。

為了進(jìn)一步厘清法規(guī)政策要求，，并在本章末尾給出一個(gè)審核要點(diǎn)清單，以便于讀者查詢、掌握。

：

政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，……剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)?！鹑跈C(jī)構(gòu)等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保。

2017年財(cái)政部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）亦強(qiáng)調(diào)：

......加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)一步規(guī)范融資平臺(tái)公司融資行為管理，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資”，

......地方政府及其所屬部門不得干預(yù)融資平臺(tái)公司日常運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)化融資。地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為。

回顧近年來的文件體系，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)管理的核心要點(diǎn)，其實(shí)是日趨清晰的：即政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的完全隔離，地方政府不得對(duì)企業(yè)的債務(wù)兜底，公益性資產(chǎn)不得注入融資平臺(tái)公司。

》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）是融資平臺(tái)公司管理的綱領(lǐng)性文件，文件要求：

對(duì)還款來源主要依靠財(cái)政性資金的公益性在建項(xiàng)目，，不得再繼續(xù)通過融資平臺(tái)公司融資。

針對(duì)該文件原文的直接簡(jiǎn)單理解是，融資平臺(tái)不得再為無收益的公益性項(xiàng)目融資。

在之后的很長(zhǎng)時(shí)間里，業(yè)內(nèi)對(duì)于“無收益的公益性項(xiàng)目”的具體定義仍有爭(zhēng)論，主要是集中在何為“還款來源主要依靠財(cái)政性資金”或“無收益”的公益性項(xiàng)目，尤其是土地整理項(xiàng)目是否納入“無收益”的公益性項(xiàng)目。

由于業(yè)內(nèi)較多觀點(diǎn)持認(rèn)同“政府性基金收入”可以納入“有收益”類型，從而在之后一段時(shí)期內(nèi)，平臺(tái)公司仍在開展土地整理項(xiàng)目的融資（直到后期文件進(jìn)一步明確禁止這樣做）。

不過，業(yè)內(nèi)比較一致的觀點(diǎn)是，沒有收益（或少到可以忽略不計(jì)）的無收費(fèi)公路、橋梁、管網(wǎng)、公園、綠地等等，一定屬于“無收益”的公益性項(xiàng)目。

國(guó)發(fā)19號(hào)文的啟示是，如果平臺(tái)的合規(guī)轉(zhuǎn)型做得還不夠好，那就先不要承擔(dān)公益性項(xiàng)目的融資，讓平臺(tái)的乙方來承擔(dān)。

，，并以融資平臺(tái)名單為基礎(chǔ)進(jìn)行管理。

銀監(jiān)會(huì)對(duì)融資平臺(tái)貸款管理的核心要求是“各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)?！?。

銀監(jiān)10號(hào)文的相關(guān)要求不只是針對(duì)銀行貸款，、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司”，也就意味著，非標(biāo)中的信托貸款和融資租賃貸款也需要遵循銀監(jiān)會(huì)的平臺(tái)名單管理要求。

此外，，如交易所公司債發(fā)行中，明確要求銀監(jiān)會(huì)城投平臺(tái)名單內(nèi)的企業(yè)不能發(fā)行公司債。

[注：以上兩節(jié)摘引自固收彬法（孫彬彬 高志剛），有刪節(jié)]

，也即作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目條件：

進(jìn)行市場(chǎng)化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。

2017年5月公開的財(cái)預(yù)50號(hào)文則如是表述：

推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)、依法合規(guī)開展市場(chǎng)化融資。

2017年11月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于國(guó)有資本加大對(duì)公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》（財(cái)建[2017]743號(hào)文），提出“發(fā)揮國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司資本配置功能”的轉(zhuǎn)型方向，“堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作”的轉(zhuǎn)型宗旨，和“探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合”的業(yè)務(wù)路徑。

2018年3月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2018]406號(hào)文），提出“支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目”。

據(jù)此，為了加以區(qū)分，本文將這樣的功能定義為“籌資功能”

——即，不僅籌集資金，而且籌集資產(chǎn)用于投資和供給公共產(chǎn)品。

下文所提及的“融資平臺(tái)融資”或“融資平臺(tái)籌資”，均指其籌資功能的發(fā)揮。

綜上所述，通過整理現(xiàn)有文件可知，對(duì)于政府融資平臺(tái)公司籌集利用外部資金提供公共產(chǎn)品行為，其政策邊界為：

融資平臺(tái)公司的融資行為從未被禁止，但融資行為必須與政府債務(wù)隔離；無收益的公益性項(xiàng)目不可通過融資平臺(tái)公司融資。其轉(zhuǎn)型方向是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，業(yè)務(wù)內(nèi)容是開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合。

存在以下情況之一的，即可判定為違規(guī)：

1.?? 企業(yè)資金轉(zhuǎn)入財(cái)政部門并約定償還的政府舉債行為。

2.?? 地方政府向企業(yè)注入公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地。

3.?? 地方政府承諾將土地出讓收入作為償債資金來源。

4.?? 地方政府違法為單位和個(gè)人的債務(wù)提供擔(dān)保、承諾、兜底的行為。

5.?? 融資平臺(tái)為無收益的公益性項(xiàng)目融資。

6.?? 地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司融資。

7.?? 涉及與地方政府信用掛鉤的虛假陳述、誤導(dǎo)性宣傳。

8.?? 此外，債務(wù)性資本金，是針對(duì)所有項(xiàng)目的禁止性要求。

以下情況并不必然違規(guī)，也并非一定涉及融資平臺(tái)公司：

1.?? 地方政府出資設(shè)立的企業(yè)；

2.?? 還款來源為政府財(cái)政部門應(yīng)付款；

3.?? 地方國(guó)企使用的任何本身合規(guī)的金融工具。

盡管如此，不難發(fā)現(xiàn)在43號(hào)文到50號(hào)文明確提出與政府債務(wù)切割之前，無論是名單制管理還是總量控制，均未對(duì)融資平臺(tái)貸款起到很好的限制作用。這也就涉及到了本文將在下一節(jié)進(jìn)一步討論的：融資平臺(tái)公司定義的困境。

這種困境，主要源于融資平臺(tái)與非平臺(tái)間模糊的邊界標(biāo)準(zhǔn)。

可以說，“融資平臺(tái)公司”這一管理課題，自產(chǎn)生伊始就在其概念上遭遇困境，導(dǎo)致判定平臺(tái)與非平臺(tái)的邊界標(biāo)準(zhǔn)一再模糊。

作為融資平臺(tái)公司管理的綱領(lǐng)性文件，《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）將地方政府融資平臺(tái)公司定義為：

指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

為了表述清晰、便于落實(shí)，：

由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團(tuán)公司、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等。

幾乎所有的地方國(guó)有企業(yè)，都是按照“由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)”的方式設(shè)立的“獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，因此以股權(quán)歸屬的方式界定融資平臺(tái)公司是不現(xiàn)實(shí)的。

“承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能”是個(gè)比較含糊的定義，一般來說，①某一公司融資借款后，②再以借出款項(xiàng)的途徑，直接轉(zhuǎn)入某個(gè)財(cái)政賬戶，③用于政府投資項(xiàng)目，④并約定償還本息金額及期限的行為，一定是“融資/舉債”功能的實(shí)現(xiàn)。

但是不同時(shí)具備這4項(xiàng)條件的行為，是否一定不是“融資/舉債”功能呢？比如說BT、一二級(jí)聯(lián)動(dòng)都沒有第②環(huán)節(jié)，有些約定收益分成的一二級(jí)聯(lián)動(dòng)也沒有第④環(huán)節(jié)。

財(cái)預(yù)412號(hào)文的制定者顯然意識(shí)到了這一問題：在之前對(duì)于融資平臺(tái)公司定義中，僅僅擴(kuò)大了出資人的范圍，列舉了公司名稱，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到精確定義的目的。

為此，該文件做了這樣的補(bǔ)充說明：

對(duì)融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范時(shí)，對(duì)于其他兼有不同類型融資功能的融資平臺(tái)公司，包括為政府投資項(xiàng)目（含公益性項(xiàng)目）融資而組建，不承擔(dān)具體項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理職能，且與下屬子公司僅是股權(quán)關(guān)系的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)公司、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理中心等類型的融資平臺(tái)公司，也要按照規(guī)定原則進(jìn)行清理規(guī)范。

可是，這一補(bǔ)充說明依然未能徹底解決問題。

• 首先，“不承擔(dān)具體項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理職能”這一要求較易規(guī)避，只要承擔(dān)了具體項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理就好了，一個(gè)開發(fā)/建設(shè)資質(zhì)再加上開發(fā)/建設(shè)業(yè)務(wù)那也是很簡(jiǎn)單的事情。

• 其次，對(duì)于有限責(zé)任公司經(jīng)營(yíng)范圍及公司類型的界定，，，尚有其局限性。舉例說，你總不能在工商執(zhí)照的“公司類型”處標(biāo)注“融資平臺(tái)”吧。

針對(duì)前述這些問題，很多部門設(shè)立了專門的平臺(tái)公司名單，意圖按照“實(shí)名制”方向，進(jìn)行名單制管理。

可是問題又來了，新設(shè)立的企業(yè)怎么按照名單制管理？于是乎地方政府和金融機(jī)構(gòu)們，在政策向平臺(tái)公司傾斜時(shí)，就在平臺(tái)公司名單里面挑一個(gè)，不是平臺(tái)還不高興哩；在政策傾向于去平臺(tái)時(shí)，只要不是搞到評(píng)級(jí)那么麻煩的，就去辦事大廳設(shè)立一個(gè)新的，一站式服務(wù)嘛，設(shè)立個(gè)公司就是分分鐘的事嘍。

除了查詢平臺(tái)公司名單之外，僅憑股權(quán)歸屬、融資功能、經(jīng)營(yíng)范圍等因素，尚不能完全準(zhǔn)確地判斷平臺(tái)與非平臺(tái)公司。

鑒于現(xiàn)有文件對(duì)于平臺(tái)公司的特征表述及業(yè)務(wù)限制，從地方政府和平臺(tái)轉(zhuǎn)型的角度來講，除了發(fā)展成為“市場(chǎng)化的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司”這一目標(biāo)之外，原有平臺(tái)公司還應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)充開發(fā)建設(shè)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍。

從本質(zhì)上來說，融資平臺(tái)公司是為了解決地方政府開發(fā)建設(shè)需求，主要是籌資投資需求而設(shè)立的。在保持公司基于現(xiàn)代企業(yè)法人制度框架下的健康經(jīng)營(yíng)、持續(xù)發(fā)展的前提下，受托于或地方政府，投資于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。

在融資平臺(tái)中，遵守相關(guān)法律和現(xiàn)代企業(yè)制度是前提，按時(shí)高效完成開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目投資是路徑，獲取地方政府支付的服務(wù)費(fèi)用或授權(quán)的相應(yīng)項(xiàng)目收益是經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

需要補(bǔ)充的是，雖然平臺(tái)公司通常只服務(wù)于所屬地方政府，但理論上說，并沒有法律禁止平臺(tái)公司向其他地區(qū)提供資本運(yùn)營(yíng)服務(wù)。只不過現(xiàn)實(shí)中多數(shù)平臺(tái)由于規(guī)模所限，又頗受打壓，沒能做到而已。

平臺(tái)公司是地方政府實(shí)現(xiàn)籌資用于開發(fā)建設(shè)的公司。我們平常所討論的平臺(tái)公司，在除特殊說明外的一般情況下，是指大多數(shù)普通平臺(tái)公司，而非之前一些文章提及的京投公司這樣難以復(fù)制的特例。

基于平臺(tái)公司從事的建設(shè)工程技術(shù)和地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)單性和委托開發(fā)建設(shè)的便利性和廣泛性，除了將沒有實(shí)體業(yè)務(wù)的一般平臺(tái)公司歸入平臺(tái)公司概念范疇外，也可以將具有工程建設(shè)、地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)及資質(zhì)的平臺(tái)公司亦納入平臺(tái)公司概念范疇討論。

本文將從事交通高速地鐵輕軌和水電氣熱公用事業(yè)等行業(yè)為主的公司，納入一般的具有實(shí)體業(yè)務(wù)公司的范圍來討論，分別統(tǒng)一稱為“交通公用事業(yè)公司”及“一般公司”，二者在本文中具有相同的指向意義。稱謂的不同，只是由于很多交通公用事業(yè)公司曾經(jīng)發(fā)揮了融資平臺(tái)的作用，導(dǎo)致轉(zhuǎn)變?yōu)榻煌ü檬聵I(yè)公司成為了很多平臺(tái)公司的夢(mèng)想而已。

盡管從表面上來看，平臺(tái)公司與建設(shè)施工企業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、交通類企業(yè)、公用事業(yè)企業(yè)等具有較大的相似性；但究其本質(zhì)職能，則存在很大區(qū)別。

平臺(tái)公司是地方政府實(shí)現(xiàn)籌資用于開發(fā)建設(shè)的公司，是為了解決地方政府開發(fā)建設(shè)需求，主要是開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中的籌資投資需求而設(shè)立的。平臺(tái)公司服務(wù)于投資項(xiàng)目委托人（通常為地方政府）。一般公司服務(wù)于其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)所指向的特定客戶。在某些運(yùn)行階段中，平臺(tái)公司的資本運(yùn)營(yíng)目標(biāo)與一般公司的業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)存在不可調(diào)和的矛盾。

舉例來說，地方政府投資水電氣熱基礎(chǔ)配套設(shè)施，目的可能是整個(gè)園區(qū)開發(fā)或土地出讓；地方政府投資于軌道交通，是為了提升區(qū)域投資環(huán)境，或者軌道交通沿線的交通便利進(jìn)而土地升值，提升片區(qū)綜合實(shí)力。平臺(tái)公司受托進(jìn)行投資，獲利的標(biāo)的額是投資額，按照投資額獲取約定收益，或者獲取相應(yīng)份額的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

而一般公司獲利標(biāo)的額是銷售額／運(yùn)營(yíng)額，尤其，交通公用事業(yè)公司獲利標(biāo)的額是向交通項(xiàng)目客戶（公眾乘客）或公用事業(yè)客戶（居民或企業(yè)）提供服務(wù)的銷售額／運(yùn)營(yíng)額，其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)是通過項(xiàng)目良好運(yùn)營(yíng)以獲取利潤(rùn)最大化。

基于管理權(quán)限的設(shè)置，大多區(qū)縣沒有水電氣熱等營(yíng)利性公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)限，更沒有地鐵輕軌等交通項(xiàng)目等運(yùn)營(yíng)權(quán)限，其所轄的平臺(tái)公司自然也沒有。

即使一些區(qū)縣設(shè)有交通公用事業(yè)公司，也是非獨(dú)立法人的分公司，區(qū)縣政府的影響力很小。簡(jiǎn)言之，區(qū)縣平臺(tái)公司無權(quán)無力經(jīng)營(yíng)交通公用事業(yè)項(xiàng)目。

平臺(tái)公司與交通公用事業(yè)公司的人事管理、決策機(jī)制等均不同。平臺(tái)公司的實(shí)際控制人往往是其屬地的地方政府，交通公用事業(yè)公司則往往隸屬于更高的層級(jí)。

交通公用事業(yè)公司有其自身的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、社會(huì)責(zé)任及員工福祉，要求交通公用事業(yè)公司為了地方政府開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的投資需求而犧牲其已有運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的利益，是不合理的。

交通公用事業(yè)公司，在一定時(shí)期一定項(xiàng)目中，起到了推進(jìn)地方開發(fā)建設(shè)的作用，那只是地方政府與社會(huì)資本的良好合作，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠期望和判斷交通公用事業(yè)公司等同于平臺(tái)公司。

一旦地方政府中長(zhǎng)期或宏觀發(fā)展目標(biāo)與交通公用事業(yè)公司的短期或微觀經(jīng)營(yíng)目標(biāo)發(fā)生沖突，后者作為一般公司，必然趨向于選擇保護(hù)已有業(yè)務(wù)利潤(rùn)目標(biāo)，而放棄地方政府中長(zhǎng)期或宏觀發(fā)展目標(biāo)?；蛘哒f，如果交通公用事業(yè)公司出于某種原因選擇了屈服于地方政府的中長(zhǎng)期或宏觀發(fā)展目標(biāo)，那必然是犧牲了一定的公司利益、效率或福利；或者犧牲了其他?？傊`背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)原則或法律準(zhǔn)則。

平臺(tái)公司與一般公司差異比較分析如下：

1.? 部委文件指引的轉(zhuǎn)型方向

通過對(duì)財(cái)預(yù)50號(hào)文、財(cái)建743號(hào)文、發(fā)改規(guī)劃406號(hào)文等國(guó)家部委系列文件的研讀，可以理解到，所謂平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，主線是建立符合市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)代企業(yè)制度，方向是建立國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，職能是投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，重點(diǎn)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

同時(shí)，政策支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺(tái)公司及轉(zhuǎn)型后的公益類國(guó)企依法合規(guī)承接政府公益類項(xiàng)目；而不是增加幾種經(jīng)營(yíng)范圍，變成實(shí)體業(yè)務(wù)的企業(yè)。

2.? 地方文件提及的具體模式

如果說50號(hào)文、743號(hào)文、406號(hào)文表述得還比較宏觀且抽象的話，江蘇省多部門發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見>的通知》（蘇建建管[2018]23號(hào)）中，就更加清晰地勾畫了平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型后的畫像：

集中組織建設(shè)實(shí)施單位，在工程建設(shè)全過程行使政府投資工程建設(shè)單位的權(quán)利和義務(wù)，承擔(dān)工程組織建設(shè)職能，執(zhí)行批準(zhǔn)的工程建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資概算，控制工程工期、投資，保證工程質(zhì)量。

主要職責(zé)可以包括：

• 組織項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算、施工圖設(shè)計(jì)文件的編制及報(bào)審；

• 辦理有關(guān)報(bào)建、報(bào)批手續(xù)；

• 制訂項(xiàng)目工作方案、工作計(jì)劃和項(xiàng)目管理目標(biāo)；

• 負(fù)責(zé)工程勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位和材料設(shè)備采購的招標(biāo)；

• 負(fù)責(zé)集中組織建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中的投資控制、質(zhì)量安全、工期進(jìn)度、信息檔案等管理；

• 組織項(xiàng)目的中間驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收、項(xiàng)目使用移交等；

• 編制項(xiàng)目竣工工程結(jié)算、竣工財(cái)務(wù)決算，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)等。

江蘇版“授權(quán)建設(shè)管理”（ACM）[注2]中，“集中組織建設(shè)實(shí)施單位”并不必須負(fù)責(zé)施工，只是負(fù)責(zé)“管理”（包括“控制投資”）。

因此可以推測(cè)，授權(quán)建設(shè)管理模式比較可能的結(jié)構(gòu)是“政府授權(quán)—集中組織建設(shè)實(shí)施單位—施工單位”?？梢灶A(yù)見的是，ACM有利于發(fā)揮平臺(tái)公司了解區(qū)域情況、辦事程序等客觀優(yōu)勢(shì)，在一定程度上將能夠起到籌資投資職能、隔離政企債務(wù)、提高管理效率的作用，是平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的可選擇方向之一。

雖然這一結(jié)構(gòu)僅面向政府投資工程項(xiàng)目，導(dǎo)致包含范圍和收入來源均比較狹窄，但是作為一種具有務(wù)實(shí)性和探索性的重要嘗試，該模式仍能夠較容易地被推廣到其他政府利用外部資金提供公共產(chǎn)品的項(xiàng)目中去。

3.? ABO模式與平臺(tái)轉(zhuǎn)型

較多觀點(diǎn)認(rèn)為，授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式（ABO）系北京市首創(chuàng)。2016年，北京市交通委員會(huì)代表北京市政府與京投公司正式簽署《北京市軌道交通授權(quán)經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，提出了授權(quán)（Authorize）—建設(shè)（Build）—運(yùn)營(yíng)（Operate）的ABO模式，由市政府授權(quán)京投公司履行北京市軌道交通業(yè)主職責(zé)，京投公司按照授權(quán)負(fù)責(zé)整合各類市場(chǎng)主體資源，提供北京市軌道交通項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等整體服務(wù)。

政府履行規(guī)則制定、績(jī)效考核等職責(zé)，同時(shí)支付京投公司授權(quán)經(jīng)營(yíng)服務(wù)費(fèi)，以滿足其提供全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的資金需求。

從積極的方面來說，在ABO模式中，平臺(tái)公司可以代表政府以甲方身份簽署協(xié)議，行使資金渠道和資金管理等方面職能，也可以在職能部門的指導(dǎo)下發(fā)揮項(xiàng)目管理職能。

雖然ABO模式本身并不完全屬于政府購買服務(wù)，但其啟動(dòng)了平臺(tái)公司作為政府購買服務(wù)管理方的模式探索，并與ACM一道，通過對(duì)政府購買服務(wù)和采購工程的綜合性管理，而有望成為平臺(tái)公司邁向市場(chǎng)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的重要途徑。由于篇幅所限，我們將在其他的篇章中對(duì)ACM和ABO等模式做進(jìn)一步研討。

平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型在堅(jiān)持其國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的發(fā)展方向之下，可以考慮加入工程建設(shè)、土地房產(chǎn)開發(fā)行業(yè)中的業(yè)務(wù)技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單的部分領(lǐng)域，逐步實(shí)現(xiàn)完善經(jīng)營(yíng)收入結(jié)構(gòu)、籌集資本金抵押物、壯大自身資產(chǎn)規(guī)模、促進(jìn)對(duì)接社會(huì)資本等。

1．經(jīng)營(yíng)土地房產(chǎn)促進(jìn)保值增值

通過承攬回遷房等房屋開發(fā)建設(shè)，切入土地房產(chǎn)開發(fā)行業(yè)，依靠地方政府配套的產(chǎn)業(yè)基金支持，配合地方政府土地整理進(jìn)度進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，逐步壯大資產(chǎn)規(guī)模。

平臺(tái)公司切入土地房產(chǎn)開發(fā)行業(yè)的意義是：首先，回遷房建設(shè)，本身就是土地整理的另一個(gè)方面；其次，房地產(chǎn)開發(fā)，是最容易滾動(dòng)積累抵押物的行業(yè)之一，對(duì)于之后的發(fā)展壯大起到積累作用；再次，平臺(tái)公司進(jìn)入的回遷房建設(shè)領(lǐng)域，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度較低，土地成本一般較低，資金回收一般也較有保障，因此也較容易獲得資金支持。

2．建設(shè)工業(yè)廠房用于招商引資

通過開發(fā)建設(shè)工業(yè)廠房，切入產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)，依靠地方政府配套產(chǎn)業(yè)基金支持，按照地方政府產(chǎn)業(yè)政策，與地方政府招商部門緊密配合，開展招商引資。

平臺(tái)公司切入產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域的意義是：在現(xiàn)行政策法規(guī)文件下，“零地價(jià)、先征后返、稅收返還”等政策陸續(xù)廢止，產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)業(yè)已成為地方政府招商引資的必需品，當(dāng)然如果是地方國(guó)有獨(dú)資公司能夠承擔(dān)此項(xiàng)任務(wù)，在籌集資金、落實(shí)政策等諸多方面均有其先天優(yōu)勢(shì)。

3．承攬政府公益性項(xiàng)目建設(shè)

平臺(tái)公司當(dāng)然也可以考慮參與承攬政府工程用于獲取工程建設(shè)收益。在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離、分項(xiàng)目資產(chǎn)債務(wù)邊界清晰的前提下，資產(chǎn)規(guī)模和管理水平都達(dá)到相當(dāng)高層級(jí)時(shí)，超大型平臺(tái)公司也可考慮向控股集團(tuán)方向發(fā)展。

4．對(duì)接合作伙伴啟動(dòng)PPP及類PPP項(xiàng)目

通過商業(yè)、工業(yè)地產(chǎn)開發(fā)逐步積累資產(chǎn)，按照地方政府在新型城鎮(zhèn)化開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目方面的總體規(guī)劃，借助熟悉區(qū)域情況、了解辦事程序等客觀優(yōu)勢(shì)，履行42號(hào)文對(duì)于平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型參與PPP項(xiàng)目的相關(guān)要求之后，作為社會(huì)資本，或以政府方實(shí)施主體身份對(duì)接社會(huì)資本，啟動(dòng)PPP及類PPP項(xiàng)目。

1．實(shí)體業(yè)務(wù)化趨勢(shì)

以當(dāng)前的市場(chǎng)環(huán)境，具有數(shù)十年業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)企業(yè)，尚且面臨著巨大的市場(chǎng)壓力，而平臺(tái)公司并不具備除籌資投資及簡(jiǎn)單建設(shè)開發(fā)之外的業(yè)務(wù)能力，介入一種自身并不掌握技術(shù)的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，對(duì)于平臺(tái)公司來說，無異于自尋死路。

對(duì)于區(qū)縣來說，區(qū)縣平臺(tái)公司無權(quán)無力經(jīng)營(yíng)交通公用事業(yè)項(xiàng)目；擴(kuò)張兼并就更不現(xiàn)實(shí)。平臺(tái)公司向市場(chǎng)化業(yè)務(wù)的增項(xiàng)轉(zhuǎn)型只是一廂情愿的美好愿望而已，多數(shù)平臺(tái)公司不具備那樣的基礎(chǔ)和實(shí)力，也不利于平臺(tái)公司發(fā)揮其籌資投資職能，地方政府亦不希望平臺(tái)公司直接從事交通公用事業(yè)項(xiàng)目及其他一般公司業(yè)務(wù)。國(guó)發(fā)19號(hào)文發(fā)布至今的八年時(shí)間里，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型失敗的主要原因，是陷入了實(shí)體業(yè)務(wù)化轉(zhuǎn)型的誤區(qū)。

2．ABO和公建公營(yíng)的消極方面

從ABO及公建公營(yíng)的另一方面來說，期望平臺(tái)公司去擔(dān)任服務(wù)提供方（乙方），在復(fù)雜業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，對(duì)于大多數(shù)普通平臺(tái)公司來說，恐怕還是難以實(shí)現(xiàn)。

平臺(tái)公司的成長(zhǎng)，或曰轉(zhuǎn)型，不能依靠進(jìn)入實(shí)體業(yè)務(wù)領(lǐng)域；實(shí)體業(yè)務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，也不是給個(gè)十單八單業(yè)務(wù)就能掌握的；平臺(tái)公司的職能是代表政府合法合規(guī)籌資投資，為什么要轉(zhuǎn)型成為實(shí)業(yè)企業(yè)才算成長(zhǎng)了呢。

說到這里，我們可別真的以為平臺(tái)公司們都不知道如何擴(kuò)張業(yè)務(wù)和整合股份。這就好像當(dāng)歐洲諸強(qiáng)羨慕嫉妒恨美國(guó)，然后信誓旦旦而又勉勉強(qiáng)強(qiáng)地走到一起組建歐盟時(shí)，難道諸強(qiáng)元首們真的不知道做啥子買賣賺錢么？經(jīng)濟(jì)發(fā)展、、、國(guó)防安全、人民幸福......除了薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》里寫的那些東西之外，還需要考慮的太多了。

畢竟，如果沒有在平臺(tái)里坐個(gè)五年八年，還是難以體會(huì)平臺(tái)與平臺(tái)爸爸、哥哥姐姐們的恩義纏綿的。

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[注1]?文件目錄：

19號(hào)文：《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）

412號(hào)文：，已廢止。

43號(hào)文：《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）

42號(hào)文：

50號(hào)文：《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）

87號(hào)文：《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)）

[注2]?江蘇省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳省發(fā)展改革委省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《推進(jìn)政府投資工程集中組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》的通知（蘇建建管[2018]23號(hào)），文件中所涉及的“授權(quán)建設(shè)管理”概念，業(yè)內(nèi)并沒有統(tǒng)一的簡(jiǎn)稱，為了敘述方便，本文將“授權(quán)建設(shè)管理”譯為ACM（Authorized Construction Management）。

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