專家解讀 | 中日韓電子廢物管理比較研究

1.法規(guī)和管理目錄

韓國和日本對電子廢物回收利用的管理起步較早，分別在２０世紀(jì)末和２１世紀(jì)初就開始在相關(guān)立法中提出回收利用指定類別的電子廢物，并出臺了關(guān)于電子廢物回收利用的專項法規(guī)。在管轄產(chǎn)品范圍方面，日本和韓國通過管理體系的發(fā)展完善，已將管理目錄逐漸從大型產(chǎn)品擴(kuò)展至更多類型的小型產(chǎn)品，分別達(dá)到３４、２９類。韓國計劃到２０１６年前進(jìn)一步將管理目錄擴(kuò)增至５０種。中國電子廢物回收管理起步較晚，回收和處理體系尚不完善，處理目錄由先前的４類大型家電和微型計算機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)增至１４類，新的目錄自２０１６年３月起實施。中日韓電子廢物管理目錄見表１。

表1?中日韓電子廢物管理目錄

2.基本制度和責(zé)任認(rèn)定

目前，中日韓３個國家均采用生產(chǎn)者責(zé)任延伸（ＥＰＲ）制度作為電子廢物回收處理的基本管理制度。

韓國ＥＰＲ制度下，制造商有義務(wù)回收處理消費者購買新的同類產(chǎn)品時送還的廢棄產(chǎn)品并承擔(dān)相關(guān)費用，而居民日常丟棄的電子廢物由地方政府或市政部門負(fù)責(zé)回收處理，居民和政府財政共同承擔(dān)費用。

日本對大型家電的回收利用，規(guī)定由零售商負(fù)責(zé)回收，制造商負(fù)責(zé)處理利用，消費者承擔(dān)收集運輸和處理費用。對于小型家電的回收利用，規(guī)定由地方政府（市町村）負(fù)責(zé)收集和確保資金，并交由認(rèn)定企業(yè)進(jìn)行資源化利用，生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任僅限定在產(chǎn)品前端設(shè)計和再生材料利用方面。

中國電子廢物回收管理采用處理目錄、基金補(bǔ)貼、多渠道回收和集中處理等一系列制度。在生產(chǎn)者責(zé)任認(rèn)定方面，僅規(guī)定了由生產(chǎn)者和進(jìn)口者承擔(dān)處理費用?？梢姡袊鴮ιa(chǎn)者責(zé)任的規(guī)定主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任上，生產(chǎn)者沒有實際參與回收處理的責(zé)任。在多渠道回收制度下，個體回收依然占據(jù)主要地位。

3.回收目標(biāo)設(shè)定

２０１４年前，韓國以ＥＰＲ制度下電器電子產(chǎn)品銷售量的一定比例設(shè)定每種產(chǎn)品的回收目標(biāo)。２０１４年１月，韓國引入新的電子廢物回收目標(biāo)管理系統(tǒng)，將回收目標(biāo)的設(shè)定改為某大類產(chǎn)品（２７種產(chǎn)品共劃分為５大類：大型設(shè)備、電信設(shè)備、中型設(shè)備、小型設(shè)備和移動電話）的人均回收量，進(jìn)而根據(jù)制造商的市場份額確定其各自的回收目標(biāo)。此外，韓國還對每類電子廢物的資源回收率設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)。日本對電子廢物回收目標(biāo)的設(shè)定體現(xiàn)在每類產(chǎn)品的資源回收率（稱作“再商品化率”）方面，并未對回收處理總量或人均回收量提出要求。而中國尚沒有對相關(guān)回收目標(biāo)作出規(guī)定。

1.進(jìn)出口管理制度和管制對象

中國對電子廢物進(jìn)口實行禁止和許可相結(jié)合的分類管理制度，并在《進(jìn)口廢物管理目錄》中明確列出相關(guān)產(chǎn)品名錄；對于出口則沒有專項規(guī)定，如果屬于危險廢物，則適用《危險廢物出口核準(zhǔn)管理辦法》，應(yīng)遵循《巴塞爾公約》事先通知同意程序。中國對電子廢物實行嚴(yán)格的進(jìn)口管制，究其原因，主要有兩個方面：（１）中國電子廢物管理尚處于起步階段，電子廢物環(huán)境無害化利用處置能力較薄弱；（２）長久以來電子廢物的非法輸入和小作坊式非正規(guī)拆解處理已嚴(yán)重危害國內(nèi)環(huán)境和人體健康。相對而言，日韓作為主要輸出國，對電子廢物進(jìn)出口管制則較寬松，主要是基于《巴塞爾公約》，依據(jù)危險特性判定是否屬于受管制的危險廢物，詳見表２。

表2 中日韓電子廢物進(jìn)出口管理目錄或范圍

2. 二手產(chǎn)品問題

中國對指定二手電器電子產(chǎn)品的進(jìn)口也實行禁止與許可管制，納入機(jī)電產(chǎn)品（含舊機(jī)電產(chǎn)品）進(jìn)口管理范疇，。以質(zhì)保期內(nèi)返回維修為目的進(jìn)口舊產(chǎn)品的情況則不在此管制范圍內(nèi)，對此中國海關(guān)設(shè)有專項服務(wù)，并規(guī)定６個月內(nèi)退回原出口者。目前，禁止進(jìn)口的二手電器電子產(chǎn)品主要涉及舊醫(yī)療設(shè)備類、舊電子游戲機(jī)類、舊顯像管、舊電視機(jī)及含氯氟烴的舊家用電器產(chǎn)品等。而與廢棄計算機(jī)類設(shè)備和辦公電器電子產(chǎn)品、洗衣機(jī)等部分家用電器電子產(chǎn)品、照明設(shè)備、電器電子元器件等其他禁止進(jìn)口電子廢物相對應(yīng)的二手產(chǎn)品并未列入相關(guān)管理目錄中，屬于自由進(jìn)口的貨物。不過，大多數(shù)二手電器電子產(chǎn)品的進(jìn)口仍要經(jīng)過逐批檢驗，以滿足國家技術(shù)規(guī)范的強(qiáng)制性要求。這種情況可能造成環(huán)保、質(zhì)檢、海關(guān)、外貿(mào)等相關(guān)部門之間協(xié)調(diào)工作的冗雜性，從而易形成電子廢。

而日韓對二手電器電子產(chǎn)品進(jìn)出口視同一般商品貿(mào)易，并無額外的管制措施。日本作為主要輸出國，廢舊產(chǎn)品區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)的缺乏則造成電子廢物經(jīng)常以二手產(chǎn)品名義進(jìn)行非法出口。為避免這種情況，２００９年９月，日本制定了關(guān)于廢ＣＲＴ出口的判定標(biāo)準(zhǔn)，禁止出口制造年限超過１５年的二手ＣＲＴ。２０１４年４月，日本實施《淘汰的電器電子產(chǎn)品器作為二手商品出口時的判定標(biāo)準(zhǔn)》，要求出口淘汰的電器電子產(chǎn)品時進(jìn)行廢物屬性鑒定，但亦允許功能不完好的產(chǎn)品以在進(jìn)口國維修后再使用的目的出口。韓國目前尚未出臺二手電器電子產(chǎn)品鑒別標(biāo)準(zhǔn)。而中國電子廢物和二手產(chǎn)品進(jìn)口管理分屬不同部門，并且尚未建立相關(guān)區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)。綜上可以推斷，電子廢物以二手產(chǎn)品名義非法越境轉(zhuǎn)移風(fēng)險仍然存在。

3.國際電子廢物越境轉(zhuǎn)移管理形勢?

隨著各國對電子廢物非法越境轉(zhuǎn)移問題的逐漸重視，《巴塞爾公約》正在推動電子廢物與二手產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移技術(shù)準(zhǔn)則的制定，以明確對兩者的管控和適用程序。其中，以維修、翻新為目的的舊產(chǎn)品進(jìn)出口時是否屬于廢物以及是否應(yīng)受到進(jìn)出口管制成為國際爭議焦點。２０１５年舉行的巴塞爾公約締約方大會第十二次會議已經(jīng)原則上通過了該準(zhǔn)則，其雖然不具備法律約束力，但無疑將對未來電子廢物和二手產(chǎn)品越境轉(zhuǎn)移管制的程序、各國特別是發(fā)展中國家相關(guān)電子產(chǎn)品廢舊標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定具有深遠(yuǎn)影響。

報告，中國電子廢物產(chǎn)生量僅次于美國，居世界第２位，日本和韓國分別排第３、１３位。但是，從電子廢物人均產(chǎn)生量來看，中國遠(yuǎn)低于日本和韓國，接近亞洲和全球平均水平。從ＵＮＵ報告也可以看出，電子廢物人均產(chǎn)生量與國家的發(fā)達(dá)程度相關(guān)。中國雖然是電子廢物產(chǎn)生大國，但人均產(chǎn)生量還處于較低水平。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，中國電子廢物產(chǎn)生量還將有進(jìn)一步增長的趨勢。結(jié)合３個國家電子廢物產(chǎn)生量與規(guī)范處理量的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，３個國家電子廢物規(guī)范處理率均處于較低水平。究其原因，主要有：（１）規(guī)范處理涵蓋的電子廢物種類較少，如中國和日本分別是“四機(jī)一腦”和４類大型家電；（２），如自從韓國環(huán)境部近兩年開展免費預(yù)約上門回收大型家電試點項目以來，家電規(guī)范回收率獲得很大提高；（３）處理能力較低，如根據(jù)韓國電子產(chǎn)業(yè)環(huán)境協(xié)會（ＫＡＥＥ），韓國２０１２年電子廢物處理能力為１１．７萬ｔ／ａ，僅占產(chǎn)生量的１５％左右。

２０１４年初，中國海關(guān)破獲“綠籬行動”以來的最大宗電子廢物走私案件（“１１０７”案）。該案電子廢物經(jīng)中國香港、朝鮮南浦港、中國丹東港等多處港口中轉(zhuǎn)，最后走私進(jìn)境，呈現(xiàn)出日益復(fù)雜多變的走私特點。值得注意的是，中國香港已成為日韓電子廢物向中國大陸非法轉(zhuǎn)移的主要中轉(zhuǎn)地，香港作為以服務(wù)業(yè)為主的港口城市，自身缺乏電子廢物處理能

力，進(jìn)口到香港的電子廢物多直接向中國大陸及周邊國家轉(zhuǎn)口。

另一方面，日本和韓國則是亞太區(qū)域電子廢物

非法越境轉(zhuǎn)移的主要來源國。據(jù)２０１４年日本環(huán)境大臣和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣聯(lián)席會議上的關(guān)于家電回收再利用的總結(jié)報告顯示，估測約有１０％的應(yīng)在國內(nèi)回收的廢家電，有可能通過混入金屬廢料等形式，被非法出口到了中國等海外，２０１２年４月至２０１３年３月非法出口量約為１３０萬臺。根據(jù)韓國環(huán)境部統(tǒng)計資料，韓國廢舊小型家電約有３０％～５０％被非法出口至日本、瑞典和中國等。

在回收管理方面，中國電子廢物管理制度尚不完善。與日韓ＥＰＲ制度相比，中國的生產(chǎn)者責(zé)任更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)層面，而沒有直接參與回收處理的操作層面，個體回收依然是電子廢物回收的主導(dǎo)方式，。此外，相比日韓，中國電子廢物管理目錄范圍較小，隨著中國電子廢物處理目錄的擴(kuò)展，手機(jī)等電子廢物非正規(guī)處理部門的規(guī)范化將成為電子廢物管理工作的新內(nèi)容。

在進(jìn)口管理方面，日韓是亞太區(qū)域主要的電子廢物出口國，其較低的電子廢物規(guī)范處理率仍意味著向中國及其他發(fā)展中國家出口的需求持續(xù)存在。與中國嚴(yán)格的電子廢物及二手產(chǎn)品進(jìn)口管制相比，日韓較寬松的出口管理則導(dǎo)致中國面臨更大的執(zhí)法。廢物走私途徑和方式日趨復(fù)雜，電子廢物以二手產(chǎn)品名義非法出口的問題較突出。而中國電子廢物和二手產(chǎn)品進(jìn)口管理因缺乏廢舊鑒別標(biāo)準(zhǔn)以及跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，在《巴塞爾公約》推動相關(guān)國際準(zhǔn)則制定的新形勢下，將面臨新的挑戰(zhàn)。

基于上述分析，對中國電子廢物管理提出以下建議：

，促進(jìn)電子廢物規(guī)范處理。可借鑒日韓經(jīng)驗，在立法上進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任承擔(dān)，設(shè)定明確的回收目標(biāo)，并加強(qiáng)對各。

（２）評估和完善電子廢物與二手產(chǎn)品進(jìn)口管理。對中國電子廢物和二手產(chǎn)品進(jìn)口管理制度的有效性、社會經(jīng)濟(jì)影響問題等進(jìn)行評估，結(jié)合國內(nèi)管理需要與國際發(fā)展趨勢，從廢舊鑒別等方面進(jìn)一步完善進(jìn)口管理制度。